Non è una difficoltà nuova. Sin dal Trattato di Lisbona le regioni meno sviluppate non sono state in grado di integrare la coesione con le politiche di sviluppo tecnologico e di competitività: oltre l’80% delle risorse pubbliche si è concentrato in poche regioni sviluppate e nelle aree metropolitane.
Ricerca, coesione e competitività devono integrarsi
Di qui l’interesse al cambiamento prodotto dal nuovo assetto. La coesione deve scegliere tra una funzione redistributiva e una funzione di crescita di lungo periodo. La prima in sostanziale continuità con il passato post 2009 le assegna obiettivi di redistribuzione tra regioni e tra gruppi sociali vincenti e perdenti, senza l’ambizione di generare crescita: maggiore concentrazione territoriale, progetti place-based con ampia partecipazione locale, obiettivi focalizzati sul contrasto delle diseguaglianze per stabilire condizioni di level playing field. Questa funzione trova i suoi limiti nelle risorse limitate a fronte di divari crescenti. La seconda, la prevede integrata con gli interventi di scienza, tecnologia e competitività, sulla base di vantaggi di localizzazione sostenuti da aiuti di Stato, dentro una politica industriale territoriale di medio-lungo periodo. Significa far lavorare insieme i tre fondi — ricerca, coesione e competitività — che finora hanno perseguito isolatamente, e con scarsa integrazione i propri obiettivi strategici. L’integrazione tra questi strumenti dovrebbe costituire il fattore trainante della crescita regionale diffusa anche a regioni meno sviluppate. Non dobbiamo tuttavia nascondere le difficoltà politiche e tecniche di integrare strumenti così diversi, quelle di capacità istituzionale e di potenziale conflitto tra logiche di allocazione e beneficiari. Separare i tre interventi comunque riporterebbe la coesione alla prima soluzione: un ammortizzatore sociale per chi resta indietro, necessario ma privo di ambizione di crescita.
Anche la competitività andrà declinata in un contesto in cui la governance europea è sottoposta a una pressione simultanea: vincoli fiscali più stringenti e, insieme, la necessità di investimenti più elevati per le transizioni tecnologiche, climatiche, energetiche e industriali. E la competitività non va intesa in senso ristretto, come produttività delle imprese, ma come capacità complessiva del sistema europeo di produrre innovazione, attrarre investimenti, ridurre dipendenze strategiche e sostenere le transizioni industriali e ridurre i divari regionali. Il finanziamento degli investimenti diventa così il nodo cruciale: non basta aumentare le risorse, occorre stabilire dove indirizzarle, con quali condizionalità, strumenti e capacità attuative.
La trappola degli obiettivi
C’è poi un rischio che attraversa il nuovo assetto gestionale di questi strumenti. La parola d’ordine è «risultati»: obiettivi misurabili, traguardi, indicatori. È un metodo sano se serve a responsabilizzare chi spende; diventa una trappola se si traduce in target scelti perché facili da misurare, o da raggiungere, non perché realmente significativi.
La coesione opera su territori differenziati, con bisogni non omogenei e una forte dimensione multilivello: trasporre meccanicamente quel modello rischia di produrre traguardi formalmente misurabili ma deboli nella sostanza, o di ridurre la capacità dei territori di adattare gli strumenti ai propri bisogni. Da qui la posta per le amministrazioni. In un assetto orientato a piani integrati e a risultati nazionali le regioni potranno essere co-programmatori o semplici soggetti attuatori, e la scelta non è neutrale: coinvolgerle solo nell’attuazione ne riduce la capacità di leggere i fabbisogni e orientare le priorità. Dovranno saper programmare, e talora progettare, costruendo strategie credibili, indicatori robusti e sistemi informativi adeguati; solo così potranno partecipare alla governance multilivello, anziché restarne ai margini. Anche il partenariato, in questa fase, non è un adempimento consultivo ma la condizione per verificare la qualità delle scelte e la plausibilità dei risultati.
